A MANUTENÇÃO DA PAZ: SUA EVOLUÇÃO E SIGNIFICADO


Remetente: Luciano Silva Lima <luciano.lima@globo.com
Assunto: [Missões de Paz]  Embaixador dos Estados Unidos Robert B. Oakley 

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A MANUTENÇÃO DA PAZ: SUA EVOLUÇÃO E SIGNIFICADO 
Embaixador dos Estados Unidos Robert B. Oakley 
Membro Visitante, Institute for National Strategic Studies [Instituto de Estudos 
Estratégicos Nacionais], National Defense University [Universidade Nacional de Defesa] 

"Ao examinarmos a história de 50 anos de manutenção da paz, vemos que houve sucessos e fracassos, mas o resultado geral é positivo," diz o embaixador Robert B. Oakley. É essencial lembrar que as missões de manutenção da paz da ONU ou de organizações regionais "dependem quase completamente do apoio dos países-membros" diz o ex-embaixador dos Estados Unidos no Paquistão, Zaire e Somália. Por si só, nem a Organização das Nações Unidas nem qualquer organização regional tem os recursos materiais ou políticos independentes para levar a cabo, com sucesso, operações de manutenção da paz." Atualmente, Oakley é membro visitante do Instituto de Estudos Estratégicos da Universidade Nacional de Defesa, em Washington. Em dezembro de 1992, Oakley foi nomeado, pelo então presidente Bush, Enviado Especial para a Somália; em outubro de 1993, ele foi nomeado novamente, para o mesmo cargo, pelo presidente Clinton.) 

I. Introdução 

É essencial reconhecer que as muitas operações diferentes de manutenção da paz durante este último meio século não foram executadas isoladamente, e não havia a intenção de executá-las dessa forma. Elas foram - e são - ações militares, limitadas, multinacionais, combinadas com ações diplomáticas e freqüentemente com outras ações - por exemplo, atividades humanitárias e relacionadas aos direitos humanos, ou sanções econômicas - que têm como objetivo encerrar ou evitar conflitos. 

Em quase todos os casos, as operações de manutenção da paz são precedidas e acompanhadas por uma variedade de persuasões e pressões bilaterais e multilaterais. Essas pressões podem incluir discretas discussões diplomáticas com os beligerantes, conduzidas por governos externos - por exemplo, consultas dos Estados Unidos com Israel, o Egito e a Síria após a guerra de 1973, antes da criação da Segunda Força de Emergência da ONU [Second UN Emergency Force] (UNEF II) e da Força de Observação de Separação da ONU [UN Disengagement Observer Force] nas Colinas de Golan; ameaças informais, unilaterais ou multilaterais, de uso da força - por exemplo, pelos Estados Unidos e pela antiga União Soviética durante a guerra de 1973 no Oriente Médio; e a imposição multilateral, formal ou informal, de embargos de armas e/ou sanções econômicas - como ocorreu nas ações contra o Haiti pela Organização dos Estados Americanos (OEA) e pela Organização das Nações Unidas, em 1993 e 1994 antes da intervenção da Força Multinacional [Multinational Force] (MNF) e da criação da Missão da ONU no Haiti [UN Mission in Haiti] (UNMIH). 

A finalidade dessas medidas é persuadir os beligerantes a estabelecer um acordo para interromper o conflito e começar a tomar uma série de medidas a longo prazo para que seja estabelecida a paz auto-sustentada, geralmente com a ajuda da comunidade internacional. Sem essas ações paralelas, às vezes diretamente relacionadas ao estabelecimento de uma operação de manutenção da paz, mas nem sempre, a missão de manutenção da paz não ocorreria ou não teria tido muita chance de sucesso. O elemento essencial de acordo entre os oponentes no conflito estaria ausente. 

É também essencial ter em mente que as operações de manutenção da paz da ONU ou de organizações regionais dependem quase completamente do suporte dos países-membros, primeiro para a aprovação de um mandato, depois para o pessoal, material e dinheiro necessários para executar a operação, e finalmente para o apoio político contínuo enquanto a operação durar. Por si só, nem a Organização das Nações Unidas e nem qualquer organização regional tem os recursos materiais ou políticos independentes para executar, com sucesso, operações de manutenção da paz. 

II. Informações de Caráter Geral e Evolução 

O termo "manutenção da paz" foi usado pela primeira vez pelo secretário-geral da ONU Dag Hammerskjold para descrever a Primeira Força de Emergência da ONU [First UN Emergency Force] (UNEF I), que consistia de aproximadamente 5.000 observadores levemente armados, que foram enviados ao Sinai em 1956, para serem posicionados entre o Egito e Israel, depois que os dois países haviam chegado a um acordo para por um fim à guerra entre eles. O termo evoluiu no decorrer de quarenta anos, tendo se tornado um rótulo generalizado para uma grande variedade de operações militares limitadas, internacionalmente autorizadas, acompanhadas por esforços diplomáticos, para atingir objetivos pacíficos. Embora essas operações fossem inicialmente, somente da ONU, aprovadas pelo Conselho de Segurança e pelo secretário-geral da ONU, o termo passou a ser utilizado também no caso de operações efetuadas por coalizões formadas com uma finalidade específica que são endossadas pelo conselho ou por organizações regionais como a OEA. 

Na maioria dos casos a finalidade é manter e/ou auxiliar na implementação de acordos (incluindo um cessar-fogo) entre países que estavam anteriormente em guerra, ou - especialmente durante a última década - facções envolvidas em conflito violento dentro de um único estado. Essas são as operações tradicionais de manutenção da paz. Em algumas circunstâncias, quando não há um acordo total entre as partes beligerantes, uma operação de manutenção da paz tem autoridade, em conformidade com o Capítulo VII do Estatuto da ONU, para determinar ou impor um acordo. Essas últimas são geralmente chamadas operações de manutenção da paz com a finalidade de garantir o cumprimento das condições da paz, ou operações coercitivas.. 

Especialmente durante a última década, as operações de manutenção da paz passaram a ter importantes componentes civis, incluindo o apoio referente aos direitos humanos, eleições, desarmamento, desmobilização, remoção de minas, e assistência às instituições da administração civil - especialmente as forças policiais - assim como operações humanitárias, conduzidas por uma variedade de organizações internacionais e não-governamentais (ONGs), que requerem proteção. Essas são, freqüentemente, chamadas de operações de manutenção da paz complexas ou multidimensionais. O termo manutenção da paz pode ser usado para cobrir todo o espectro. 

Entre 1948 e 1988 houve 13 operações de manutenção da paz da ONU - limitadas, na sua maioria, ao Oriente Médio e com o objetivo de desestimular a volta ao estado de guerra após um cessar-fogo entre estados hostis. As ações no Oriente Médio foram executadas com as bênçãos dos Estados Unidos e da União Soviética; ambos queriam evitar uma expansão do conflito, que poderia precipitar um confronto não desejado e possivelmente muito perigoso entre as grandes potências. A maioria das outras propostas para ação da ONU foi barrada pelo poder de veto soviético no Conselho de Segurança, limitando, portanto, e muito, o número de operações da paz. Nenhuma unidade dos Estados Unidos participou; da mesma forma, não houve participação das forças de nenhum dos membros permanentes do Conselho de Segurança. A maioria dessas operações envolveu deslocamentos determinados pelo Conselho de Segurança; os contingentes variavam de várias centenas a 5.000 soldados levemente armados, sob o comando da ONU, para observar e ajudar a policiar os acordos de cessar fogo, auxiliados por pessoal diplomático da ONU. Todas as operações da ONU foram conduzidas em conformidade com o Capítulo VI (voluntárias) do Estatuto da ONU, em vez do Capítulo VII (de caráter obrigatório). 

As operações tradicionais de manutenção da paz que mais se destacaram foram pequenas missões de observação no Oriente Médio, como por exemplo a Organização de Supervisão da Trégua, da ONU [UN Truce Supervision Organization] (UNTSO) criada em 1948 ao longo das fronteiras entre Israel e seus vizinhos árabes; o Grupo de Observadores da ONU no Líbano [UN Observer Group in Lebanon] (UNOGIL) em 1958, e forças maiores de interposição no Oriente Médio e Chipre - a UNEF I entre o Egito e Israel após a guerra de 1956; a UNEF II pós a guerra de 1973; a Força de Observadores da ONU Para a Separação [UN Disengagement Observer Force] (UNDOF) entre a Síria e Israel após a guerra de 1973; a Força de Manutenção da paz da ONU em Chipre [UN Peacekeeping Force in Cyprus] (UNFICYP) entre as partes de Chipre controladas pelos gregos e turcos após a guerra de 1963. A UNEF I foi extinta no período imediatamente anterior à guerra de 1967. As outras missões (ou as suas sucessoras) ainda existem, contribuindo de maneira significativa para a prevenção de novas eclosões de grandes conflitos. 

Tipos diferentes de operações nos primórdios da atividade de manutenção da paz incluíram uma pequena missão de transição política da ONU em 1962, na Nova Guiné Ocidental - a Força de Segurança da ONU na Nova Guiné Ocidental [UN Security Force in West New Guinea] (UNSF); e, em 1960 a 1964, um grande deslocamento (que chegou a 20.000 pessoas) de pessoal militar e civil para o Congo - a Operação da ONU no Congo [UN Operation in the Congo] (ONUC). Embora tenha sido inicialmente criada pelo Conselho de Segurança como uma missão tradicional de manutenção da paz, a ONUC acabou se tornando, de fato, uma força multinacional de garantia da paz, sem autorização explícita do Conselho de Segurança. Ela pôs um fim à guerra civil e ajudou a estabelecer a estabilidade do governo (a favor dos Estados Unidos), mas provocou uma forte reação por parte do bloco soviético e de seus seguidores, que inibiu a atividade de manutenção da paz da ONU por mais de uma década. 

Houve também duas grandes operações de manutenção da paz não aprovadas ou diretamente sob a autoridade do Conselho de Segurança: a intervenção liderada pelos Estados Unidos na República Dominicana em 1965 para ajudar a por um fim à guerra civil (com a aprovação e a participação da Organização dos Estados Americanos) e a Força Multinacional e Missão de Observação no Sinai em 1981, como parte do tratado da paz entre Israel e o Egito. A primeira foi extinta quando da realização de eleições em 1966. A última ainda existe, envolve cerca de 2.000 pessoas de 11 países (metade do pessoal é dos Estados Unidos) e é, na verdade, a substituta e sucessora da UNEF II. Ambas as operações tiveram a aprovação do Conselho de Segurança negada pela União Soviética, mas podem ser legitimamente incluídas na lista de operações de manutenção da paz, devido à sua participação internacional e devido às suas missões de interromper conflitos e de evitar o seu recomeço. 

A partir de 1987, uma atitude positiva surgiu em Moscou no que tange às missões de manutenção da paz da ONU e à cooperação com Washington na resolução de conflitos regionais associados à Guerra Fria que estavam em andamento há mais de uma década no Afeganistão, Angola, Camboja, El Salvador, e Nicarágua. Esses eram conflitos nos quais os regimes no poder, apoiados pelo Ocidente ou pelo Bloco Soviético, estavam sendo desafiados por insurgentes apoiados pelo bloco oponente. Outros estados regionais freqüentemente estavam envolvidos como bases de apoio logístico para os insurgentes e os elementos que os apoiavam. Negociações, pressão, e persuasão começaram fora da Organização das Nações Unidas em 1987 a 1989, mas os esforços de mediação da ONU freqüentemente ajudaram os acordos feitos no período de 1989 a 1991 a por fim a esses conflitos - assim como os conflitos na Namíbia e Moçambique, que foram resolvidos devido à dinâmica gerada para encerrar o conflito em Angola. Operações de manutenção da paz da ONU foram instituídas em todos os casos para facilitar e monitorar a implementação. Com exceção do Afeganistão, o Conselho de Segurança aprovou, e os oponentes concordaram, com uma série de atividades nas áreas de conflito, que transcendiam a observação dos acordos. Por causa da natureza dos problemas nesses locais após anos de lutas internas, essas atividades incluíam o apoio para o desarmamento, desmobilização e remoção de minas, monitoração das práticas referentes aos direitos humanos, ajuda na realização de eleições, retorno e reassentamento de refugiados, e o desenvolvimento de forças policiais locais. 

Essa série de operações foi seguida de uma coesão sem precedentes entre as grandes potências durante e após a Guerra do Golfo, incluindo o uso freqüente do Conselho de Segurança para endossar sanções econômicas, operações militares, e em seguida, operações da paz destinadas a controlar a agressão iraquiana. Os sucessos iniciais das operações de manutenção da paz, pondo fim a conflitos regionais da Guerra Fria, e o entusiasmo que se seguiu à vitória da coalizão na Guerra do Golfo, resultaram em uma cúpula dos chefes de estado dos países-membros do Conselho de Segurança em janeiro de 1992; essa cúpula pedia o uso aperfeiçoado e mais freqüente das missões de manutenção da paz. Isso resultou em uma abordagem mais firme por parte dos Estados Unidos e outros membros mais destacados da ONU, e a Agenda Para a Paz, do secretário-geral da ONU, Boutros Boutros Ghali, em julho de 1992, especificava um papel mais ativo da ONU. Unidades dos estados que são membros permanentes do Conselho de Segurança passaram a participar da missões de manutenção da paz; o número de operações, o número de pessoas envolvidas nas operações da paz da ONU, e o custo para as Nações Unidas atingiram recordes históricos (17 operações separadas; 78.000 pessoas; 3,5 milhões de dólares) em 1994. 

Além disso, os Estados Unidos organizaram - fora da estrutura formal da ONU, mas com a aprovação do Conselho de Segurança - duas grandes operações com coalizões da paz (Restaurar Esperança [Restore Hope] na Somália em 1992 a 1993 e Defender Democracia [Uphold Democracy] no Haiti em 1994 a 1995) assim como uma missão multinacional, mais limitada (Prover Conforto [Provide Comfort] no Iraque, em 1991 a 1993). A França e a Rússia também organizaram e lideraram operações da paz fora da estrutura da ONU, porém com a sua anuência: França em Ruanda em 1994 e Rússia na Geórgia e Tajiquistão de 1994 a 1995. Além disso, o envolvimento de organizações regionais e sub-regionais nas operações de manutenção da paz cresceu substancialmente durante esse período - por exemplo, a OEA no Haiti, a OTAN na Bósnia, a Organização da Unidade Africana [Organization of African Unity] (OAU) em Burundi, e a Comunidade Econômica dos Estados da África Ocidental [Economic Community of West African States] (ECOWAS) na Libéria. 

Quase todas essas operações foram criadas para lidar com conflitos internos, freqüentemente envolvendo grandes crises humanitárias e de direitos humanos com o sofrimento de milhões de pessoas sendo exibido explicitamente pela TV no mundo inteiro. Em vários casos - notadamente na antiga Iugoslávia, na Somália e no Haiti - o acordo anterior entre os oponentes para encerrar o conflito era inexistente, ou apenas simbólico, ou fraco demais para se manter. Isso levou a conseqüências sérias e inesperadas. A missão da ONU na antiga Iugoslávia evoluiu de uma operação de proteção de tamanho médio, em conformidade com o Capítulo VI, com finalidades humanitárias (UNPROFOR, 1992) para uma operação militar de grande porte, em conformidade com o Capítulo VII, com cerca de 30.000 soldados, incluindo artilharia pesada e tanques britânicos e franceses, contando com apoio aéreo da OTAN. Essa missão se envolveu, no solo, na luta irregular com a milícia sérvia, que continuou a cobrar um tributo em vidas de civis bósnios; no final a operação ficou desacreditada. 

A Força-Tarefa Unida [United Task Force] (UNITAF) na Somália, que se estabeleceu em dezembro de 1992 com aproximadamente 20.000 soldados dos Estados Unidos e 10.000 soldados de outros países, atingiu o seu objetivo de proteção humanitária, pôs fim à pior parte da guerra civil com poucas perdas, e foi substituída pela Operação da ONU na Somália [UN Operation in Somalia] (UNOSOM II) em maio de 1993. Esta última era uma força militar, comandada pela ONU, muito mais fraca, que contava com o apoio indireto de uma unidade de combate dos Estados Unidos, pequena, porém com objetivos muito mais abrangentes, intrusivos e provocativos. A UNOSOM II e forças separadas dos Estados Unidos logo se viram em combate com as forças do general Mohamed Farah Aideed. Houve um grande número de baixas de ambos os lados. Isso resultou na retirada das tropas dos Estados Unidos em março de 1994, e em seguida, no fracasso da missão e sua retirada completa em março de 1995. Em Ruanda, a força de manutenção da paz da ONU foi retirada no verão de 1994 quando explodiu o genocídio entre os povos hutu e tutsi, e 10 soldados da tropa da paz belga foram mortos a golpes de facão pelos hutus, após terem se rendido. Assistência humanitária foi prestada aos refugiados hutus e aos antigos membros do regime hutu, quando eles fugiram para a parte leste do Zaire. 

No Camboja, a grande força da ONU formada em 1992 mudou os seus objetivos, do desarmamento e administração do país inteiro para a missão mais limitada de realizar eleições, devido aos confrontos com o Khmer Vermelho e à impossibilidade de cumprir os seus objetivos de desarmamento e desmobilização. A operação foi encerada em 1993 após as eleições. No Haiti, a força inicial, multinacional, dos Estados Unidos, com mais de 20.000 soldados atingiu, rapidamente, os seus objetivos quase sem baixas e foi reduzida a aproximadamente 10.000 pessoas; o antigo exército e a polícia foram desarmados e desmobilizados, eleições presidenciais foram realizadas, e uma força da ONU - a Missão da ONU no Haiti [UN Mission in Haiti] (UNMIH) - com aproximadamente 8.000 pessoas, assumiu a missão sem problemas em abril de 1995. Ela continuou a cumprir a sua missão, originalmente estabelecida em julho de 1994 pelo Conselho de Segurança da ONU tanto para a MNF quanto para a UNMIH, incluindo o posicionamento de uma competente Polícia Nacional do Haiti, com a principal missão de manter a segurança e de realizar as eleições parlamentares. 

A partir de 1994, após o fracasso percebido da UNOSOM II e o quase-fracasso da UNPROFOR na Bósnia, além do enorme aumento dos custos das operações de manutenção da paz da ONU - com grandes custos adicionais, bilaterais para os Estados Unidos e alguns outros países que contribuem com grandes forças - houve uma grande diminuição no entusiasmo pela atividade de manutenção da paz em geral e particularmente pelas operações em grande escala, de alto custo, em situações perigosas (missões complexas de manutenção/garantia da paz), com o potencial de as tropas da ONU serem envolvidas em conflitos locais. O Congresso dos Estados Unidos começou a reter os fundos para o pagamento das despesas com as operações de manutenção da paz; o número de novas operações da ONU diminuiu, e o número de soldados das tropas de manutenção da paz da ONU diminuiu de um pico de aproximadamente 78.000 em 1994 para aproximadamente 14.000 no final de 1997, incluindo cerca de 3.000 monitores de polícia civil (CIVPOL). Aumentos significativos neste programa de CIVPOL estão previstos durante 1998, particularmente na Bósnia, no Saara Ocidental, em Angola, e na República Centro-Africana. Os custos para a Organização das Nações Unidas caíram de 3.5 bilhões para 1,2 bilhão nesse período. Ao mesmo tempo, o secretariado da ONU passou por uma grande reorganização para aperfeiçoar a capacidade de manutenção da paz. Vários elementos diferentes foram consolidados sob a égide do Departamento de Operações de Manutenção da Paz, mais de 100 oficiais das forças armadas, cedidos por seus países, chegaram, para complementar um quadro de aproximadamente vinte oficiais totalmente dedicados à atividade de manutenção da paz, um centro de operações que funciona 24 horas por dia foi criado, e os procedimentos de logística e compras, muito fracos, foram melhorados. 

Em 3 de janeiro de 1995, a Organização das Nações Unidas emitiu um Suplemento muito mais modesto, à ambiciosa Agenda Para a Paz, de 1992. O Suplemento determinava a formação de coalizões para finalidades específicas, nas quais as principais potências militares assumiriam o comando e o controle das operações complexas de manutenção/garantia da paz, com a aprovação do Conselho de Segurança. Essa era a abordagem que já havia sido seguida para a bem sucedida intervenção de forças multinacionais sob a liderança dos Estados Unidos na Somália em dezembro de 1992 (UNITAF) e no Haiti em setembro de 1994 (MNF). O Conselho de Segurança foi usado para legitimizar a poderosa Força de Implementação [Implementation Force] (IFOR), liderada pela OTAN para a Bósnia (IFOR), que substituiu a UNPROFOR em dezembro de 1995 e foi seguida pela Força de Estabilização [Stabilization Force] (SFOR). A IFOR era constituída por mais de 30.000 pessoas e colocava, no teatro de operações, três Divisões Multinacionais lideradas pela Primeira Divisão Blindada dos Estados Unidos, com forte apoio aéreo. A missão da IFOR era assegurar a segurança e apoiar, indiretamente, os vários elementos civis internacionais que estavam auxiliando os oponentes no conflito na implementação dos elementos do Acordo da paz de Dayton a respeito do retorno dos refugiados, eleições, e retreinamento da polícia. 

Durante o período de 1995 a 1 de abril de 1998, várias operações de manutenção da paz em andamento foram reorganizadas, incluindo Angola e a ex-Iugoslávia (que foi dividida em quatro operações separadas); a UNMIH no Haiti foi concluída com sucesso, militarmente, mas o elemento de polícia civil da operação foi prorrogado; uma modesta missão de observação foi criada para monitorar o acordo entre o regime da Guatemala e os ex-insurgentes; e uma operação comandada pela França, fora do contexto da Organização das Nações Unidas, com mais de 1.300 soldados africanos e franceses na República Centro-Africana foi convertida, pelo Conselho de Segurança, em uma missão regular de manutenção da paz da ONU. Apesar das críticas políticas e de sérios problemas financeiros, além de sérios problemas com missões específicas, as operações de manutenção da paz da ONU - assim como as operações conduzidas fora da Organização das Nações Unidas mas aprovadas por ela - continuaram. Elas incluem uma variedade de missões desde a simples observação (como é o caso da Guatemala) até operações perigosas, multifuncionais, militares e civis (como é o caso da Bósnia) que têm como objetivo ajudar a reconstruir as principais instituições dos estados com problemas, além de garantir a segurança a atingir objetivos humanitários e de direitos humanos. 

As forças armadas de mais de 110 nações já participaram das missões de manutenção da paz, além de forças policiais de aproximadamente 50 países. As forças armadas no mundo inteiro estão realizando exercícios de treinamento, unilaterais e multilaterais, como por exemplo a Parceria Para a Paz (PFP) e a OTAN, na Europa, os Estados Unidos e os países da América Central e da América do Sul, e os Estados Unidos e os países da região da Ásia-Pacífico. Os países africanos estão começando a fazer o mesmo, com ajuda da França, dos Estados Unidos, do Reino Unido, e de outros países, para melhorar a sua capacidade de agir em missões de manutenção da paz. Muitos desses exercícios têm componentes civis, notadamente a assistência humanitária, e envolvem a participação de organizações internacionais, como o Alto Comissariado das Nações Unidas Para Refugiados, o Comitê Internacional da Cruz Vermelha, e o Programa Mundial de Alimentação, assim como ONGs dos Estados Unidos e da Europa. As organizações civis estão colocando grande ênfase na cooperação com as forças armadas. As escolas militares, as universidades civis, e grupos de estudos em muitos países estão dando uma atenção significativa à doutrina aperfeiçoada de manutenção da paz; elas têm como objetivo criar melhores procedimentos operacionais e melhor tecnologia para a manutenção da paz como um meio de lidar com os problemas contínuos que se espera dos países com problemas e seus vizinhos, e que se originam de causas como pressões econômicas, étnicas, religiosas, ambientais, e populacionais, exacerbados pela revolução da informação. 

III. Uma Avaliação dos Sucessos e Fracassos 

Quando examinamos a história de 50 anos de manutenção da paz, os resultados são mistos, mas no final, positivos. A avaliação do sucesso ou fracasso é subjetiva. É preciso levar em consideração questões como, por exemplo, se os objetivos explícitos e implícitos eram realistas, se o sucesso parcial e/ou tardio deixa a situação da área melhor do que antes, e como avaliar operações que são revistas e/ou prolongadas no meio do caminho. No caso das atividades de manutenção da paz do período anterior a 1989, podemos dizer que o único fracasso real foi a Força Interina da ONU no Líbano [UN Interim Force in Lebanon] (UNIFIL), uma força de mais de 2.000 pessoas, estabelecida em 1978, que, atipicamente, tem sido incapaz de impedir ou prevenir o combate de baixa intensidade dos israelenses com várias milícias libanesas no sul do Líbano e ao longo da fronteira com Israel. Mesmo nesse caso, talvez o Conselho de Segurança esteja agindo corretamente em prolongar repetidamente a permanência da UNIFIL para evitar que ocorram novas hostilidades em larga escala, como as que estavam ocorrendo antes do seu posicionamento inicial. A UNEF I ajudou a manter a paz entre o Egito e Israel durante 11 anos, mas não tinha o objetivo e nem foi capaz de resolver a disputa básica que resultou em uma nova guerra em 1967. A UNEF II e a Força Multinacional de Observadores que a substituiu no Sinai, e a UNDOF nas Colinas de Golan, forças tradicionais de interposição, têm feito contribuições muito significativas no sentido de evitar a ocorrência de novos conflitos entre Israel, Egito e a Síria, e de preservar a paz de direito entre Israel e o Egito. A ONUC, a primeira força multinacional, de grande porte, de garantia da paz, foi mais confusa e controvertida, mas sem dúvida deixou o Congo reintegrado e muito mais pacífico e estável do que estava por ocasião da sua chegada. 

O segundo grande período de operações de manutenção da paz, para ajudar a resolver conflitos regionais referentes à Guerra Fria, ocorreu sem que houvesse muito planejamento ou análise sistemática, e acabou sendo multifuncional. Na execução, de fato, as operações ocorreram em posições diferentes do hiato entre o Capítulo VI (voluntárias, consensuais) e o Capítulo VII (de caráter obrigatório, impostas), à medida que os vários oponentes no conflito mudavam de posição, entre consentimento nominal e o retorno a uma situação de conflito - por exemplo, a União Nacional Para a Independência Total de Angola (UNITA) e o governo de Angola, e o Khmer Vermelho e o governo do Camboja. O Camboja e Angola são considerados, de modo geral, como fracassos, mas esse é um julgamento superficial. Os objetivos em ambos os casos eram muito ambiciosos; eles incluíam o desarmamento e a desmobilização de forças militares de grande porte, e bem organizadas, que haviam se enfrentado em pesados combates por mais de uma década, e a realização de eleições - um processo com os quais os oponentes não estavam de forma alguma familiarizados e que, presumia-se, faria com que, de alguma maneira, organizações político-militares poderosas e firmemente posicionadas, assim como os seus líderes, aceitassem pacificamente a escolha da maioria, mesmo que o resultado fosse o que parecia ser a vitória total dos seus inimigos. 

Em Angola, Savimbi e a UNITA se recusaram a depor as armas, rejeitaram os resultados das eleições de 1992, nas quais parecia que o perdedor não ganharia nada, e voltaram a fazer a guerra. Foi preciso que houvesse novas pressões e persuasão de forças externas, combates significativos entre o governo e a UNITA, e três renovações e revisões da Missão de Verificação da ONU em Angola [UN Angola Verification Mission] (UNAVEM) até que a UNITA e o governo finalmente chegassem ao que parece ser um acordo duradouro, incluindo a desmobilização da UNITA, no início de 1998. Por outro lado, as operações na Namíbia, em El Salvador e na Nicarágua, tinham mandatos e objetivos, definidos pelo Conselho de Segurança, que estavam mais afinados com as realidades na área, incluindo o grau verdadeiro de consentimento dos oponentes. Essas operações transcorreram com tranqüilidade, com a desmobilização e desarmamento, eleições livres e justas, forças policiais revitalizadas e retreinadas, e monitores de direitos humanos. 

A terceira onda de grandes operações de manutenção da paz, mais direcionada a conflitos internos, obviamente tem sido a mais controvertida. Ruanda pode ser descrita, adequadamente, como um fracasso total - uma situação em que nada foi feito para evitar ou por um fim ao genocídio em abril a junho de 1994, e na qual houve uma demonstração flagrante de ausência de vontade política por parte do Conselho de Segurança e dos principais países membros da Organização das Nações Unidas que se opuseram ao envolvimento da ONU. Isso se seguiu à decisão dos Estados Unidos, em outubro de 1993, de retirar, da Somália, as suas forças que haviam prestado apoio à operação da ONU naquele país (UNOSOM II) e que haviam sofrido (e infligido) grande número de baixas em uma luta com uma facção da Somália. O resultado foi o término, em março de 1995, dessa operação, com pouco progresso em relação aos seus objetivos, que incluíam o desarmamento coercitivo, a reconciliação política, a reconstrução administrativa, e a reforma da polícia. Por outro lado, o resultado combinado da UNITAF e da UNOSOM II pôs fim, de fato, ao grande número de mortes decorrentes da guerra, fome, e doença, fez com que a guerra civil fosse reduzida a uma série de pequenas escaramuças, e estabeleceu uma base para um movimento gradual rumo à reconciliação política. 

A UNPROFOR não conseguiu atingir a confusa série de objetivos, freqüentemente incompatíveis com a realidade, contidos em mais de 60 Resoluções do Conselho de Segurança. Ela era fraca demais internamente e contava com muito pouco apoio externo, sob o ponto de vista político e militar, especialmente depois que a evolução dos objetivos e as ambições conflitantes dos sérvios resultaram em conflito. A decisão dos Estados Unidos e da OTAN de montar uma operação militar muito mais poderosa (IFOR) para apoiar um acordo nominal entre os oponentes em Dayton (Ohio), abriu novas possibilidades. A evolução da coordenação eficaz na região, entre as várias entidades civis internacionais (Organização das Nações Unidas, Força Tarefa Internacional de Polícia, Organização Para a Segurança e Cooperação na Europa, Escritório do Alto Representante) e um grande número de ONGs, os militares da IFOR/SFOR, e os três principais oponentes da Bósnia, e a Sérvia e a Croácia, é um processo lento, errático e que está sempre evoluindo. O progresso mais lento do que o esperado na parte civil fez com que a força militar tivesse a sua permanência prolongada duas vezes - apesar do atingimento, a curto prazo, de objetivos de segurança limitados - da última vez para começar em junho de 1998 e para continuar indefinidamente. 

No Haiti, a combinação da MNF liderada pelos Estados Unidos, e mais tarde, das operações da UNMIH que se seguiram, atingiu quase todos os principais objetivos de forma realista, embora as rivalidades políticas domésticas tenham sido, em grande parte, responsáveis pelo fato de a economia não ter sido revitalizada, e pela fraqueza em outras áreas, incluindo a reforma do judiciário. A decisão, por parte do Conselho de Segurança, de dar continuidade à missão de polícia civil, com proteção de policiais argentinos, após o final da operação militar de manutenção da paz, estabeleceu um precedente para o futuro, quando se tratar de ajudar países em dificuldades a lidar com problemas de segurança pública. 

IV. Conclusão 

Como se pode ver, o resultado geral das operações de manutenção da paz tem sido positivo - embora, em algumas ocasiões, elas tenham falhado e freqüentemente não tenham produzido os resultados idealistas projetados e esperados por políticos e instituições políticas como o Conselho de Segurança e os parlamentos dos países-membros. Ao contemplarmos o futuro, chegamos à conclusão de que a aplicação consistente dos princípios abaixo relacionados pelos principais países- membros, assim como o Conselho de Segurança e o secretário-geral da ONU, provavelmente levará ao sucesso e evitará o fracasso: 


-Avaliar a situação cuidadosamente para determinar objetivos gerais, realistas, os recursos militares e/ou civis internacionais necessários, o grau de dificuldade e/ou de perigo, e um horizonte de tempo aproximado; 
-Identificar o grau de apoio político assim como a disponibilidade de recursos materiais, humanos, e financeiros que devem ser fornecidos pelos países-chave (incluindo estados regionais e grandes potências) para as atividades militares e civis.; 

-Estabelecer um mandato internacional, claro e preciso para todos os elementos críticos, militares e civis da operação, e identificar fases (por exemplo, a fase inicial de segurança, a fase de implementação, a fase de transição, e a fase de auto-sustentação); 

-Preparar um plano combinado, flexível, para implementação, incluindo os elementos básicos, civis e militares, da operação (por exemplo, forças armadas, polícia civil/justiça, elementos políticos, diplomáticos, humanitários, econômicos, de informação, de ação cívica, direitos humanos, eleições) com mecanismos mutuamente aceitos para comando, controle e coordenação, alem de cronogramas aproximados para as principais ações do programa; 

-Medir a implementação contínua das operações em relação às avaliação inicial das situações na área e objetivos, assim como em comparação com os requisitos - que evoluem - de apoio político e material externo; procurar fazer quaisquer modificações que se fizerem necessárias no que se refere ao mandato e ao apoio.

Agenda de Política Externa dos EUA
Revista Eletrônica da USIA
Vol. 3, Nº 2, Abril de 1998

O grupo Missões de Paz deseja que todos os membros participem das discussões, enviando notícias, documentos, reportagens, links da Internet, etc.


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